余文唐:行政协议效力可诉论质辨——以新行政诉讼法规定为据

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   新行政诉讼法第十二条第十一项将“行政机关不依法履行、未按照约定履行可能违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”纳入行政诉讼的受案范围。从一种生活规定来看,行政协议中作为行政诉讼的可诉对象本来将行政主体在行政协议履行中的“不作为”或“乱作为”。而有一种生活颇具权威的观点则认为:“行政协议有效算不算也所含在可诉行政行为范围之中”,本来以新行政诉讼法第七十五条为其办法。其具体论证是:“一种生活条款事实上赋予人民法院判决确认行政协议无效的权力。既然人民法院有权判决行政协议无效,公民、法人可能而且 组织当然要有权对行政协议一种生活的有效性提起行政诉讼的权利。”

   将行政协议的效力性也作为行政诉讼的可诉对象,究竟符不符合新行政诉讼法第七十五条规定?该规定的原文为:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格可能没有 办法等重大且明显违法清况 ,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”对照法条原文要能发现,前述观点的要害是将规定中的“行政行为”置换为“行政协议”,基此就顺理成章地得出前述权威观点的结论。没有 ,原本的置换行不行呢?易言之,行政协议是有的是行政行为?长期以来有没有 一说:行政行为有单方行政行为与双方行政行为之分,行政协议是典型的双方行政行为。依照此说,行政协议随便说说属于行政行为,前述的观点也就貌似要能成立。

   然而,笔者认为前述观点是很值得商榷的。并不让论双方行政行为的提法算不算至少,单就新行政诉讼法第十二条第十一项和第七十五条的规定来看,其所指的行政行为是行政机关单方而非双方的无疑。可能前一法条规定的行政协议在行政诉讼中可诉对象为:“行政机关不依法履行、未按照约定履行可能违法变更、解除”,这显然是行政机关的单方行政行为。后一规定中判决确认无效的行政行为是“实施主体不具有行政主体资格可能没有 办法等”,这里的“实施主体不具备行政主体资格”可能包括行政协议相对人是显而易见的。而行政行为“没有 办法”的“实施主体”会不让包括行政协议相对人?其答案应该也算不算定性的。

   而且我我行政行为“没有 办法”的“实施主体”包括行政协议相对人,也本来双方同去实施没有 办法的行为。没有 原告可能申请确认无效吗?即使会申请但符合受案范围的规定吗?依笔者之见,前述三个白 规定应该联系起来解读,将“实施主体不具有行政主体资格可能没有 办法等”理解为“实施主体不具有行政主体资格可能虽具有行政主体资格但没有 办法等”。不可宣告,行政诉讼中或许时需对行政协议的效力进行审查,而审查时包括对行政协议相对人的主体资格等的审查。然而,一种生活效力审查本来作为出理 诉讼请求的基础性审查,有的是作为三个白 独立的诉对待,因而其在判决书中也只应于裁判理由中加以说明而没有 写入判决主文。

   (作者单位:福建省莆田市中级人民法院)

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